- Sebastián Donoso
- Instituto de Investigación y Desarrollo Educacional de la Universidad de Talca.
Pocas duda caben de que el sector educación sea
-hoy por hoy- el gran eje ordenador de la política del gobierno
entrante, buscando dar cuenta con ello de las demandas de la sociedad
chilena, que tras las consignas de “educación pública gratuita y de calidad” y de “fin al lucro y a la municipalización en educación”,
resumen una buena parte de las complejas aspiraciones larvadas tras
años de postergación, en un país donde el abuso de los poderosos ha sido
en todo momento y circunstancia. Mario Waissbluth en su blog del
3/02/2014 señala “Durante 30 años hemos tenido un sistema de libertinaje y abusos de todo orden. En
la distribución del ingreso, en la previsión, las farmacias, la
educación escolar, en la superior, los derechos de pesca y de agua, en
lo que usted quiera y guste. Hasta que el 2011 la gente, legítimamente,
explotó en las calles y en las redes sociales. El 2006 fue el temblor premonitorio, el sismo grande ocurrió en 2011, y todavía estamos viviendo las réplicas.
Desgraciadamente la tónica de este capitalismo salvaje “made in
Chicago – Santiago”, se fortalece, además, con la expansión económica de
los últimos 24 años, 20 de ellos bajo gobierno de la “no- derecha”. Es
decir “en Chile a los poderosos se les pasó la mano abusando del resto
de sus compatriotas”, algo de ello se empezó a evidenciar cuando en la
campaña presidencial del año 2005 el candidato de la derecha de entonces
descubrió -para sorpresa de ellos supongo- que en ese Chile habían
grandes desigualdades sociales, reflejando así la preocupación de la
derecha política/ económica que entendía que no era buena “tanta
desigualdad” pues ponía en riesgo “el modelo”, por tanto: algo debía
hacerse…
Detrás de las demandas de y por educación pública de calidad, y del
fin al lucro en educación, hay demasiada energía acumulada, alta tensión
para una cuerda que está muy exigida y que podría fácilmente no
soportar más carga. Lo preocupante es que este problema podría
fácilmente estar llegando al “punto de no retorno”, cuya trasgresión
abre escenarios muchos más complejos, e incluso inimaginables en la
lógica del diálogo consensual que ha sofocado y neutralizado la mayor
parte de las discrepancias en la política chilena postdictadura”.
El Estado chileno, en la primera administración Bachelet, dio
muestras de las dificultades y torpezas que tiene la institucionalidad
pública (subdotación de capacidades) para asumir demandas de esta
envergadura y explosión, cuestión que en el gobierno de Piñera se
confirmó plenamente, ampliando esta percepción no solamente al Estado
central, sino también a los gobiernos subcentrales (regiones y
territorios). El Estado chileno entonces ha sido “estresado al máximo”
en lo que se refiere a su capacidad de respuesta, y ha sido exigido al
limite “dentro del modelo”, pero lo que algunos pareciera no entender,
que para responder a una buena parte de las demandas ciudadanas, hay que
cambiar el modelo, y allí es donde no siempre hay del acuerdo en los
actores del Estado, ni tampoco toda la confianza necesaria al respecto
de la ciudadanía en la institucionalidad y sus autoridades. Un poco de
ello es lo que estuvo tras el tema “Subsecretaria de Educación”
recientemente zanjado. Una enseñanza de este suceso es que toda reforma
en un área tan decisiva y sensible debiese hacerse en pleno conocimiento
de y con los principales actores involucrados, y –por cierto- no en
cuatro paredes, por competentes que puedan ser los pergaminos los
involucrados.
El problema central de la educación chilena en materia de
resultados educacionales, es la baja calidad de la enseñanza y su
estrecha asociación con la alta desigualdad social y segregación
socioeconómica y territorial del sistema educacional en su conjunto,
producto y reflejo de lo que acontece en el país.
Para una mejor comprensión del problema es necesario establecer dos
precisiones: Una, los bajos resultados son de toda la educación chilena,
cada una comparada con su igual de países de PIB equivalente dan cuenta
de resultados inferiores, ellos han sido “camuflados” tras señalar que
los establecimientos municipales aumentan su brecha ante los privados:
fenómeno que ocurre, y suele no decirse, porque los establecimientos
municipales agrupan -proporcionalmente- a la población más pobre y son
estas diferencias: la de ingreso y oportunidades las que se reflejan en
la educación, no siendo relevante la dependencia de los establecimientos
pues se explican sus resultados por el capital social y económico de
las familias y solo, marginalmente, por el valor agregado del
establecimiento escolar. Este tema no se ha difundido pues pone en tela
de juicio los cobros por colegiatura, cuotas de incorporación y otros
etc., de establecimientos privados que, en definitiva, aportan poco al
incremento del capital educacional de sus estudiantes.
Este problema socioeducativo se ha potenciado en las últimas tres décadas porque el Estado chileno no ha podido asegurar el derecho a una educación de calidad a toda su población, dado que no dispone de una institucionalidad adecuada que garantice ese derecho, a saber: un buen sistema nacional de educación pública.
La segunda precisión es que a diferencia de otros países emergentes y
desarrollados, en Chile “el peso” del origen social y territorial de la
población (origen de “cuna social”) es determinante sobre sus
resultados educacionales, esto es: “dime cuál es el nivel educacional
de tus padres y sus ingresos económicos y puedo predecir, con alto
grado de certeza, tus resultados educacionales”. A lo que se agrega además: “dime en que región y localidad estudias y puedo además corregir esa predicción al alza o a la baja”.
Ese es entonces el gran problema de la educación chilena: en un
sistema social con fuertes desigualdades sociales y segregación
territorial, la educación no ha podido corregir en grado relevante esa
situación, se entiende que podría hacer más al respecto, para lo cual la
educación pública debería desempeñar un papel mucho más relevan del que
cumple.
Este problema socioeducativo se ha potenciado en las últimas tres
décadas porque el Estado chileno no ha podido asegurar el derecho a una
educación de calidad a toda su población, dado que no dispone de una
institucionalidad adecuada que garantice ese derecho, a saber: un buen
sistema nacional de educación pública.
Ello es lo que se conoce como la crisis de la educación pública, cuya reversión está estampada en las consignas “educación pública gratuita y de calidad” y “fin al lucro y a la municipalización en educación”. Ahora bien, en términos de sus detonantes fundamentales, la
crisis de la educación pública no es solo ni principalmente de índole
económica. Su deterioro incremental se funda, además, en su
institucionalidad y en las asimétricas relaciones de competencia que
debe mantener con la educación particular. Estas materias se
expresan en tres componentes dominantes del sistema: el modelo de
financiamiento (subsidio por alumno y financiamiento compartido), la
institucionalidad (municipal, y regional) y el desequilibrio entre
recursos asignados y las obligaciones que pesan sobre la educación
pública, que incide en las oportunidades educativas que se proveen.
Si bien se puede señalar que existe un alto grado de consenso acerca
de la necesidad de realizar transformaciones de magnitud en la
arquitectura del sistema educacional, entendiendo que corresponde a una
condición imprescindible para el mejoramiento sustantivo del sistema
escolar público, lo cierto es que tal acuerdo no incluye consenso sobre
las nuevas formas organizativas a seguir. Esencialmente, se podría
hablar de aquellas propuestas que están por perfeccionar la
institucionalidad actual, sin transformaciones mayores, en tanto un
número importante de ideas se organizan tras un metamorfosis relevante
de la arquitectura del sistema de educación publica. El criterio
diferenciador es seguir concibiendo la educación como un bien privado,
en tanto las últimas visiones promueven un cambio estructural con el
objetivo de sacarla del mercado, en consonancia con su carácter de bien
público, algunas la fundan como un derecho social.
Inherente a esta segunda visión está la necesidad de acabar con la
subsidiariedad como principio en el actuar del Estado en todo plano.
Esta transformación del rol del Estado, en este caso paulatino pero
consistente, ha de implicar reconquistar su lugar como principal
proveedor y actor de referencia de la educación, transformándose en un
Estado garante de derechos sociales. Ello significa centrar su papel en
la provisión de educación pública de alta calidad, recuperando su tarea
de guía y referente de calidad para todo el sistema. El eje
estructurador de esta visión es traspasar la tuición administrativa de
la educación escolar de los alcaldes (municipios) a una
institucionalidad pública descentralizada, hoy en debate sus distintas
figuras.
Para que la educación pública se potencie es imprescindible dotarla
de una institucionalidad fuerte, adecuada a las necesidades de los
estudiantes y a las capacidades de gestión de los territorios que
atiende. No obstante estas disposiciones gozan de escaso acuerdo y poco
avance al respecto, lo que es consistente con la discusión macropolítica
chilena, donde lo subnacional ha sido invisibilizada por los actores
políticos centrales. A la fecha el Estado central chileno confía poco en
su aparato subnacional, salvo para tareas de segundo orden, debidamente
pauteadas sectorialmente, un patrón que es reafirmado por los mismos
gobiernos subcentrales que acatan resignadamente su rol subordinado. En
este marco, los procesos de descentralización se han hecho sin
considerar los territorios como objetos relevantes de este proceso, con
sus debidas particularidades.
En la visiones pro cambio estructural, pese a la coincidencia en que
el nuevo sistema debe ser descentralizado, el debate es sobre el
equilibrio entre descentralización, realidades locales y calidad de la
gestión. Entonces el tema crítico es llegar a acuerdo respecto de qué
tan descentralizado ha de ser el nuevo sistema, existiendo -ciertamente-
ideas alternativas. Las más dominantes, efectivamente, hablan de un
proceso centralizado de descentralización, es decir dosificado desde el
aparato central. En tanto las menos, definen un proceso descentralizado,
con mayor autonomía de las unidades territoriales subnacionales. Aunque
pueda resultar sugestivo, se trata de un debate con exigua tradición en
Chile, pues estas materias han sido usualmente relegadas a situaciones
puntuales, de escaso impacto público.
No se concibe la descentralización como una política de desarrollo
destinada a dar sustentabilidad económica, social y política al país, no
forma parte de las visiones dominantes que hegemonizan los debates
sobre reforma del Estado. Por el contrario, son más bien materias de
orden menor, admitidas más como un resabio de política social,
usualmente se habla de desconcentración y en oportunidades se le hace
erróneamente sinónimo de descentralización. Consistente con lo señalado,
prácticamente entre los años 1989 al 2013, hubo muy pocos avances en
materia de descentralización política en Chile, siendo un elemento
claramente en deuda, tal como lo han evidenciado los principales
conflictos sociales desde el año 2010 en adelante.
El Estado chileno se encuentra “atrapado en su gobernabilidad” ante
un conjunto de demandas que sobrepasan su baja dotación de capacidades
para atender tales reivindicaciones. Ello acusa aún más deterioro por el
excesivo centralismo del Estado, lento para responder a crecientes
demandas de escala subnacional, las que –por lo general- ese Estado no
logra entender debido a la desestimación de esta dimensión en el mismo
diseño político del Estado. Lo subnacional es un espacio precario, aún
frágil para construir políticas más autónomas. En Chile, en la práctica,
salvo las regiones extremas del país y la “del Bíobio” han caminado en
este sentido, sin embargo, no han sido mayormente los ciudadanos de
regiones quienes hemos reclamado por gobiernos subnacionales poderosos,
tendencia que se quiebra en forma paulatina desde hace un tiempo. En la
actualidad son estos ciudadanos quienes denuncian las incoherencias
entre los diversos niveles del Estado, entre las políticas sectoriales y
la territoriales. Es decir, se reclama un Estado que de gobernabilidad a
las políticas subnacionales, tras grandes debilidades normativas,
políticas y de identidad del Estado subsidiario vigente.
Para encauzar la solución a la crisis de la educación pública es
imprescindible cambiar el modelo y sus principios de financiamiento
“frankensteianos” que se ha seguido, por un sistema que refleje la
complejidad del fenómeno educativo en su conjunto que se pretende
financiar, entendiendo que además deben proveerse de recursos coherentes
con el objetivo que se persigue: Educación de calidad que rompa el
origen de cuna y territorial. También debe atenderse el tema del
financiamiento compartido (copago) hoy más complejo que ayer pues su
supresión inmediata podría implicar el efecto perverso de “desnudar aún
más la educación pública”.
En segunda instancia es imprescindible “desalcaldizar y
desmunicipalizar la educación pública”, construyendo una
institucionalidad que garantice mejores oportunidades para los
estudiantes, lo que implica también mejores condiciones para quienes
trabajan en ella, sobre este tema hay mucho debatido y estudiado, de
manera que más que nada se requiere de las voluntad política y de la
conciencia ciudadana de su necesidad imperiosa.
Finalmente poco se logrará si en forma simultánea no se reduce de
manera importante las asimétricas relaciones de competencia que debe
mantener la educación pública con la educación particular. Esto es, que
aquel sector que recibe dinero público para funcionar (subvención
regular, SEP, etc.), tenga los mismo derechos y deberes de
responsabilidad con sus estudiantes y personal, por ejemplo, a saber:
sistemas de selección de estudiantes como también un sistema contractual
y de beneficios para sus funcionarios equivalente al público. Cuesta
entender que recursos que tienen el mismo origen, sentido, monto y
finalidad puedan implicar compromisos diferentes según el propietario
del establecimiento, algo insólito pues los dineros se proveen para un
finalidad educativa y no del empresario.
Hay buenos ejemplos en países democráticos del primer mundo donde
estos sistema de derechos y deberes similares, independientes del
sostenedor, se han aplicado centenariamente y con mucho éxito.
Tras este escenario macro hay muchos puntos que abordar, los
problemas de gobernanza derivados de la institucionalidad instala:
Consejo Nacional de Educación, Ministerio de Educación, Superintendencia
de Educación Escolar y Agencia de Calidad. Los de definición e
instalación de la gratuidad en el punto de servicio, que solo un parte
de los problemas de financiamiento de le educación publica, los de cómo
reducir gradualmente el copago sin afectar las oportunidades educativas,
etc. Temas que conforman el complejo espacio de la educación en una
trama que reúne muchos intereses poderosos que no se han trasparentado
aún.
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