ESTEBAN VALENZUELA
Una reciente encuesta calificó a los municipios como los entes más corruptos en Chile. La ciudadanía tiene una opinión doble con los mismos; son mucho mejor valorados que el Congreso y los partidos políticos, incluso que muchos ministerios, pero la gente reconoce que ha sabido (o vivido) situaciones deshonestas en los consistorios. Alfredo Rehren de la U. Católica lo ha estudiado, y también la Comisión de Gobierno de la Cámara, que en su minuto propuso aumentar las causales de notable abandono de deberes. Nos tocó denunciar el ‘96 los negociados de la basura, pero entonces la Justicia no quiso ahondar.
Una reciente encuesta calificó a los municipios como los entes más corruptos en Chile. La ciudadanía tiene una opinión doble con los mismos; son mucho mejor valorados que el Congreso y los partidos políticos, incluso que muchos ministerios, pero la gente reconoce que ha sabido (o vivido) situaciones deshonestas en los consistorios. Alfredo Rehren de la U. Católica lo ha estudiado, y también la Comisión de Gobierno de la Cámara, que en su minuto propuso aumentar las causales de notable abandono de deberes. Nos tocó denunciar el ‘96 los negociados de la basura, pero entonces la Justicia no quiso ahondar.
La
corrupción no es desbocada, pero sí extendida. No llega a las prácticas
masivas de Centro América y el Caribe; contratos sin licitaciones,
obras que no se ejecutan, equipos sin requisitos profesionales,
planillas paralelas de personas que cobran sin trabajar (ya hay casos).
Pero, como veremos, hay áreas serias de negocios grises y malas
prácticas, tanto al revisar los casos denunciados como por actores del
sistema a quienes escrutamos.
Estas propuestas son promunicipalismo y en ningún caso
centralizadoras. Control institucional y ciudadano libera a los
municipios de mafias, abusos, grupos corporativos y administración
alcaldiciocéntrica. Desarrollo es aceptar que las instituciones, el
poder ciudadano y la colegiatura priman sobre la autoridad de turno. La
Carta de Ética del municipalismo chileno es urgente, así con un debate
franco con los candidatos a alcaldes para que tomen posición en estos
asuntos.
Antes pongamos en un párrafo los municipios en contexto: en Chile son el único espacio subnacional autónomo, goza de un mediano-bajo poder (13% del gasto público, pero el 40% del mismo son las transferencias condicionadas para salud y educación). Un estudio reciente de Mario Rosales para la Asociación Chilena de Municipalidades determinó que el gasto descentralizado en Chile es un 14%, bajo la media regional de 17% y muy debajo de otros países que dan poder a sus municipios y entes regionales democráticos: Brasil, Argentina, Colombia, México y Perú. En términos de gestión, no hay un perfil claro entre las de derecha y las de centro izquierda, ya que son escasas las administraciones que combinen cobro justo de los impuestos, política social activa, fomento del capital social, seguridad con soporte comunitario, transparencia, presupuestos participativos, medio ambiente, mejora de servicios urbanos, educación de calidad, salud que asuma los problemas de salud mental, e inclusión social con respeto a la diversidad. Es un poder además atomizado, no hay alcaldías metropolitanas, pero ha permitido perfilar liderazgos en la centralizada política chilena y que a su vez expresen las demandas territoriales ante la inmovilidad de la política (casos Punta Arenas y Calama, ambos independientes). Rescatable: espacios urbanos en el sector medio alto de Santiago; urbanismo en Puerto Montt, zona Concepción, Iquique, La Serena, Valdivia; participación con inclusión social moderna en Peñalolén y La Pintana. En rescate cultural, los municipios mapuches en la zona costera de Arauco y la cordillera de La Araucanía. Sí muchas experiencias valiosas puntuales, pero pocas gestiones que marquen una agenda integral.
Antes pongamos en un párrafo los municipios en contexto: en Chile son el único espacio subnacional autónomo, goza de un mediano-bajo poder (13% del gasto público, pero el 40% del mismo son las transferencias condicionadas para salud y educación). Un estudio reciente de Mario Rosales para la Asociación Chilena de Municipalidades determinó que el gasto descentralizado en Chile es un 14%, bajo la media regional de 17% y muy debajo de otros países que dan poder a sus municipios y entes regionales democráticos: Brasil, Argentina, Colombia, México y Perú. En términos de gestión, no hay un perfil claro entre las de derecha y las de centro izquierda, ya que son escasas las administraciones que combinen cobro justo de los impuestos, política social activa, fomento del capital social, seguridad con soporte comunitario, transparencia, presupuestos participativos, medio ambiente, mejora de servicios urbanos, educación de calidad, salud que asuma los problemas de salud mental, e inclusión social con respeto a la diversidad. Es un poder además atomizado, no hay alcaldías metropolitanas, pero ha permitido perfilar liderazgos en la centralizada política chilena y que a su vez expresen las demandas territoriales ante la inmovilidad de la política (casos Punta Arenas y Calama, ambos independientes). Rescatable: espacios urbanos en el sector medio alto de Santiago; urbanismo en Puerto Montt, zona Concepción, Iquique, La Serena, Valdivia; participación con inclusión social moderna en Peñalolén y La Pintana. En rescate cultural, los municipios mapuches en la zona costera de Arauco y la cordillera de La Araucanía. Sí muchas experiencias valiosas puntuales, pero pocas gestiones que marquen una agenda integral.
Veamos, entonces, los casos claves de corrupción y sus posibles
salidas, que la propia Asociación de Municipios, debiera hacer suya y
establecerla como Carta Ética Municipal, proponiendo con el Consejo de
Transparencia y la Contraloría, propuestas al Gobierno y el Congreso.
Los Siguientes puntos pueden ser una contribución para ver los
compromisos de los candidatos a alcaldes:
1.- Preselección en la basura y apertura resolutoria de ofertas económicas.
Los contratos de recolección y disposición final de la basura son
objeto en todo el mundo y en Chile de extendidas mafias que compran
evaluadores, alcaldes y la mayoría de concejales que soporten sus
concesiones. Suelen manipular por la vía de “valorar” con calificaciones
especiales la oferta técnica, e incluso, se llega al absurdo de que
brotan empresas nuevas sin experiencia en el rubro que ganan
licitaciones.
La solución es obvia y requiere voluntad política. Eliminar la
calificación técnica por la obligatoriedad de ser estricto con las
empresas que postulan (años en el negocio, récord de buenas prácticas
empresariales, laborales y ambientales), propuesta clara de requisitos
(antigüedad camiones, frecuencia de servicios). Entonces, seleccionadas
con Contraloría las elegibles, se hace la convocatoria al acto público
de entrega de propuesta y apertura de la misma; gana la más económica.
Así ya están fuera las empresas sin sustentabilidad y se elimina el
cabildeo y el ofertón de coimas y comisiones que opera con “brokers”
vinculados a redes parapartidarias que influyen en segmentos de las dos
coaliciones mayoritarias.
Los municipios se escudan con el concepto de “autonomía municipal”,
pero en este caso es un eufemismo. La prefactibilidad es extendida como
buena práctica en los países nórdicos y en las industrias no corruptas.
En teoría de la descentralización, siempre se dice “total autonomía en
el gasto” con el “máximo de medidas de control anticorrupción”.
Para otros observadores críticos, las licitaciones de mega contratos
de mantenimiento de áreas verdes debieran estar sometidas al mismo
control, debido a su peso en los presupuestos municipales (basura y
áreas verdes son el 30% del gasto) y al crecimiento de las males
prácticas. En otros países, para producir competencia y menos peso de
una empresa, se licitan por áreas de la ciudad y se ponen un máximo de
manejo, evitando el monopolio.
2.- Observar la división de un proyecto, inversión o programa en varios contratos menores.
Crece la mala práctica de convertir proyectos o contratos de
consultorías en varios menores para así poder contratar directamente,
obviando el llamado a licitación pública. Eso implica un rol activo de
la sociedad (más información), concejos no cooptados y Contraloría más
activa, así como prohibiciones explícitas. Por ejemplo, los contratos
para confeccionar PLADECOs (planes de desarrollo) o contratos de
mantención por etapas.
3.- Prohibir la contratación cruzada de concejales y otras prácticas de cooptación.
Es ampliamente común un método de cooptación entre municipios:
alcaldes que para evitar el rol autónomo de la oposición fiscalizadora,
opta por prebendas a los concejales (viajes, secretarios), acompañado de
un contrato de un municipio cercano. A cambio, el alcalde le contrata
también un concejal al otro, y así se suman mayorías para la cooptación,
que conceptualizamos como “abuso para repartir renta como medio para
acallar políticos críticos o comprar líderes de movimientos sociales”.
La Contraloría ha generado jurisprudencia para limitar los asesores
de los concejales (se entiende que son representantes de la ciudadanía
que tienen pago por reuniones), pero los contratos cruzados crecen,
muchas veces mediados con consejeros regionales que alimentan las redes
que los eligen en el obscuro y decimonónico sistema de elección
indirecta de los mismos (la derecha también prometió llegar a estas
elecciones con la ley de COREs electos, pero tampoco cumplió).
Viajes y viáticos a seminarios son legítimos en la medida que
contribuyen a la formación y al intercambio de buenas prácticas, pero
deben tener techos de gastos. Hay que aceptar que las “home rules”
(controles en los gastos), son extendidas en las democracias
descentralizadas que operan bien, incluyendo países federales como
Alemania, Suecia y USA: autonomía no es descontrol. Hay casos groseros:
pequeños municipios de zonas cordilleranas mineras en que viaja todo el
Concejo a Cancún a aprender de “fomento turístico”.
4.- Control ciudadano de corporaciones municipales.
Hay buenos y muy malos ejemplos de corporaciones municipales de
cultura, medio ambiente y de educación y salud. Nuevamente bajo la idea
de que son “más flexibles para invertir”, se esconden modelos de
triangulación y de irresponsabilidad (hípercontratación y endeudamiento,
sin pagar luego ni siquiera la previsión). El debate de control de las
no profits (sin fines de lucro) es universal. Las soluciones van porque
la Contraloría pueda auditarlas, que junto al directorio de confianza
alcaldicio, exista un sistema de información y rendición de cuentas a
entes ciudadanos más amplios.
5.- Transparencia de áreas de obras, urbanismo y patentes.
Históricamente, en Chile y en el mundo, los departamentos municipales
que inspeccionan obras, otorgan permisos y patentes, son caldo de
cultivo para malas prácticas (favoritismo) o corrupción abierta, como
los denunciados recientemente en Recoleta. Esta van desde distintas
escalas: el pago a inspectores para no pagar las ampliaciones
irregulares de las casas, hasta la repartición con familiares de
permisos para vender en ferias libres, hasta los casos millonarios de
modificar al antojo planes reguladores y no observar las normas urbanas
para favores negocios inmobiliarios.
La solución no es fácil. Algunas alternativas en las mejores
prácticas universales; amplia información con cuenta de las
inspecciones, publicitar y debatir ampliamente cambios a los planes
zonales en el ordenamiento territorial, teléfonos para recibir denuncias
contra funcionarios corruptos. Lo otro es mejorar el control interno y
que las Contralorías regionales cuenten con auditores en estas áreas
normalmente no investigadas a cabalidad.
6.- Omisión Lesiva: populismo en el no cobro de impuestos, malos servicios.
En países desarrollados es imposible la práctica populista chilena de
dejar exento del pago de contribuciones de bienes raíces al 70% de las
viviendas (¡no somos el 70% pobre!) y de cobrar los derechos de aseos.
Hay mucho que aprender de Colombia en este ámbito; hay un pago por
tramos del impuesto territorial (se deja exento sólo al segmento pobre).
Nos tocó votar en contra del alza de la exención el año 2004 por ser
una omisión lesiva para el bien común. Este populismo lleva a aumentar
la petición de transferencias centrales, favoreciendo la pereza fiscal
de los municipios. Está demostrado en política fiscal y municipal
comparada que hay una correlación directa entre menos pago de impuestos
locales y más corrupción. Una Carta Ética debe incluir estas
obligaciones para hacer solidaridad estructural y mejorar
sustancialmente los servicios municipales que son muy pobres en Chile en
reciclaje, espacios públicos de calidad, lavado de calles, apoyo
comunitario a jóvenes en riesgo, ciclovías, entre otros.
7.- Manejo alcaldicio, publicitario y autoritario del poder.
Finalmente hay que anotar que el presidencialismo centralista chileno
se replica a nivel municipal, donde el culto a la personalidad, las
campañas publicitarias permanentes (pago de programas en radios, prensa y
canales locales) son recurrentes. Hay poco poder el concejo, se suma el
error de haber eliminado los CESCOs (consejos económicos sociales
comunales) por ordenanzas de participación de cada municipio, las que
son masivamente leyes muertes que los alcaldes no cumplen, la ciudadanía
desconoce y la Contraloría no fiscaliza.
Reformas mayores ayudarían: limitación a una reelección, concejos
municipales más amplios ad honorem y que sí se puede tener una comisión
de gobierno con concejales de mayor dedicación pagados parcialmente
según dedicación; obligatoriedad de hacer presupuesto participativo con
el 30% del mismo (un logro del PT en Brasil); masificar los plebiscitos
en casos controvertibles como práctica de democracia local directa, como
lo señala Altman y que prestigia al municipalismo suizo.
Colofón:
Estas propuestas son promunicipalismo y en ningún caso
centralizadoras. Control institucional y ciudadano libera a los
municipios de mafias, abusos, grupos corporativos y administración
alcaldiciocéntrica. Desarrollo es aceptar que las instituciones, el
poder ciudadano y la colegiatura priman sobre la autoridad de turno. La
Carta de Ética del municipalismo chileno es urgente, así con un debate
franco con los candidatos a alcaldes para que tomen posición en estos
asuntos.
La corrupción en Chile es más de lo que dicen los rankings
internacionales; el velo del cinismo, como del clasismo, también
comienza a correrse, y los municipios merecen una mayor confianza con
los ciudadanos; un pacto social auténtico donde la gestión se conoce sin
miedo en la plaza pública física y virtual.
ESTEBAN VALENZUELA
Doctor en Historia. Director del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Alberto Hurtado.
Doctor en Historia. Director del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Alberto Hurtado.
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