portada-educaciontres La ley SEP, que busca mejorar la calidad de la enseñanza que reciben los alumnos más pobres y entrega más de US$ 650 millones al año a las escuelas publicas, enfrenta hoy su más duro cuestionamiento: Contraloría detectó que cerca de 1/3 de los recursos entregados a los municipios que ellos fiscalizaron fueron desviados a otros gastos. Gonzalo Muñoz, investigador de Fundación Chile, ahonda aquí en los éxitos y fracasos de una de las más importantes políticas públicas diseñadas por la Concertación para terminar con la desigualdad. Insiste que pese a los problemas, la ley SEP está dando los resultados esperados y que el problema no es su diseño sino la precariedad de los municipios y la falta de fiscalización.
La ley de subvención escolar preferencial comenzó a diseñarse en el año 2004, cuando empieza a tomar fuerza el argumento de que educar a niños de contextos desaventajados socialmente era más costoso, lo que debía traducirse en un esfuerzo adicional en materia de financiamiento para las escuelas que atienden a esos niños. Después de casi 4 años de trabajo y ajustes a esta idea inicial, en febrero del 2008 se promulgó la hoy conocida como ley SEP (nº 20.248) que, junto a la reforma curricular y la creación de la jornada escolar completa, representa una de las políticas más relevantes dirigidas a mejorar la calidad de la educación regular de los últimos 20 años.
Tal como establece la propia ley, el espíritu de la Subvención Escolar Preferencial es “compensar las desigualdades sociales de origen que afectan a los niños y niñas de los sectores más modestos, entregando un aporte adicional a los establecimientos que los acogen y comprometiendo con ellos una estrategia de mejoramiento educativo”. La SEP tiene el propósito de mejorar los niveles de equidad del sistema escolar (con un foco prioritario en los estudiantes de enseñanza básica y parvularia), entregando mayores recursos a las escuelas que atienden a esos niños.
“El Estado muestra una enorme incapacidad para fiscalizar el uso de los recursos públicos y el cumplimiento de la normativa. Si los recursos de la SEP se han gastado mal, es también porque no se ha inspeccionado como corresponde el cumplimiento del espíritu de la ley”.
El análisis de la SEP tiende a reducirse a los recursos financieros. No es casualidad, pues en promedio esta nueva subvención aumenta en cerca de un 60% el aporte estatal para cada niño que cumple con las condiciones que la ley establece. En concreto, mientras por cada estudiante las escuelas reciben un aporte hoy cercano a los 45 mil pesos mensuales, ese aporte llega a cerca de 80 mil pesos cuando se trata de un niño o niña beneficiado con esta subvención preferencial (un alumno prioritario). Una escuela municipal promedio, con 200 estudiantes en situación de vulnerabilidad, puede llegar a recibir cerca de 80 millones de pesos anuales solo por concepto de SEP. A nivel municipal, a estas cifras hay que agregarle al menos un cero – en algunos casos dos – para entender la magnitud del impacto que estos recursos están teniendo en el sistema de administración de la educación pública, que atiende a 7 de cada 10 estudiantes que reciben esta subvención. El estado chileno, invertirá – según la DIPRES – este 2012 cerca de 320 mil millones de pesos (cerca de 650 millones de dólares por concepto de esta ley).
La SEP, sin embargo, es mucho más que nuevos recursos para las escuelas y sus sostenedores. Es también una nueva manera de entregar esos recursos, con una subvención que deja de ser de “libre disposición” y con una nueva relación entre el estado, los sostenedores y las escuelas. La entrega de esta subvención preferencial está por primera vez asociada a resultados y rendición de cuentas. Se entregan más recursos a cambio de que los sostenedores y escuelas impulsen procesos de mejoramiento educativo y obtengan mejores resultados de aprendizaje. Se entregan más recursos también a cambio de que quienes los reciben directamente (sostenedores) rindan cuenta sobre su uso, que en este caso debe estar completamente asociado a la inversión para el mejoramiento escolar. Para todo lo anterior, además, los sostenedores y escuelas deben cumplir con un convenio de igualdad de oportunidades. No permitir cobros adicionales a los niños prioritarios, la no selección de alumnos en estas escuelas, la obligación de velar por la retención y atención especial a los niños y niñas que recibirán esta subvención, el apoyo especial para las escuelas que más dificultades han mostrado, son ejemplos de las condiciones que este convenio impone a las escuelas y sostenedores.
“Para quienes trabajamos cerca del sistema escolar, no hay duda que la SEP ha tenido un impacto sustantivo y favorable en el trabajo de las escuelas que han ingresado a este sistema”.
Para quienes trabajamos más o menos cerca del sistema escolar, no hay duda que la SEP ha tenido un impacto sustantivo y favorable en el trabajo de las escuelas que han ingresado a este sistema. Un estudio realizado el año 2010 por Fundación Chile concluyó que esta política es positivamente evaluada por directivos y docentes en la medida que ha permitido enfrentar el desafío de la mejora escolar con un horizonte claro y definido autónomamente (el plan de mejoramiento), con metas exigentes (no solo en cuanto al SIMCE) y con recursos asociados para alcanzar dichas metas. Cumplir con las exigencias de la SEP se ha transformado en prioritario para directivos escolares y sostenedores, ordenando sus energías, tiempos y recursos –en un sentido amplio- para lograr salir airosos en esta exigente y nueva tarea, con el impacto consiguiente en los procesos internos de los establecimientos.
En sintonía con lo anterior, es posible apreciar una mejora significativamente mayor en los resultados de aprendizaje de los establecimientos que ingresaron a la SEP respecto a los que no lo hicieron, en el período 2007-2011, tanto en el SIMCE de lenguaje como en matemáticas. Este análisis, que solo puede hacerse para el mundo particular subvencionado (pues prácticamente no hay escuelas municipales sin SEP), muestra una tendencia clara y favorable del posible impacto de esta ley, que deberá monitorearse los próximos años.
Interesante es preguntarse en qué invierten los recursos las escuelas para ir en la búsqueda de sus metas de aprendizaje. La evidencia indica que parte importante de ellos se destinaron a fortalecer los equipos especializados de apoyo, a mejorar las condiciones de aprendizaje (sobre todo para los niños con mayores desafíos socioeducativos) y a fortalecer también la información con la que cuenta la escuela para el proceso escolar (evaluaciones de aprendizaje). No es casualidad entonces que sean las escuelas más desaventajadas socialmente las que más avance muestren en el período 2007-2011.
Con todo, la SEP hoy enfrenta uno de los cuestionamientos más importantes que ha recibido desde su creación, sobre todo debido al mal uso de los recursos que algunos sostenedores han hecho, lo que finalmente se traduce en un alejamiento evidente del espíritu de la ley. La investigación de CIPER, derivada de un estudio previo de la Contraloría (que venía recibiendo hace ya algunos años información sobre estos problemas) lo plantea claramente: una parte importante de los recursos de esta ley se han destinado a fines distintos a lo que la norma establece. Otra parte no despreciable no pudo ser siquiera auditada, lo que podría estar indicando un uso de estos recursos incluso en áreas que no tienen que ver con educación.
“Es posible apreciar una mejora significativamente mayor en los resultados de aprendizaje de los establecimientos que ingresaron a la SEP respecto a los que no lo hicieron, en el período 2007-2011, tanto en el SIMCE de lenguaje como en matemáticas”.
La pregunta central que conviene hacer en este momento es cuáles son los factores que están detrás de esta grave situación, sin la cual los logros de la SEP serían todavía mayores. Más allá de que deben existir casos excepcionales en los que pueden darse situaciones de corrupción o conductas éticamente reprochables (tanto en el seno de la administración pública como privada de la educación), todo indica que los problemas asociados a la implementación de la SEP son un síntoma de otras debilidades estructurales del sistema escolar chileno que no se han tomado debidamente en serio en los últimos años:
1. La educación municipal hace rato que viene en un proceso de deterioro que nadie ha atendido responsablemente y que no tiene precisamente que ver, como tratan de argumentar algunos, con un problema de calidad. La fuga de matrícula al sector privado (sector con el que compite en condiciones desiguales diariamente), el marco normativo en el que trabaja el sector municipal, y la evidente crisis financiera del sistema, hacen que las condiciones institucionales en las que se ha recibido la subvención preferencial sean francamente precarias. Es esto lo que explica – no justifica – que muchos de los municipios lleven los recursos de la SEP finalmente a “gastos corrientes” y deudas con su sistema escolar local (donde por lo demás, más del 90% del gasto se destina a pagar las planillas de sueldo de los docentes).
2. El estado chileno hace rato también que viene mostrando una enorme incapacidad para fiscalizar el uso de los recursos públicos y el cumplimiento de la normativa. Si los recursos de la SEP se han gastado mal, es también porque no se ha inspeccionado como corresponde el cumplimiento del espíritu de la ley. La lentitud en el proceso de implementación de la superintendencia de educación ha sido además un espacio fructífero para un cierto “relajo” en la manera en que los sostenedores han interpretado y ejecutado lo que la ley mandata.
3. Junto con esta incapacidad de fiscalización, no existe en nuestro país una estructura sólida para apoyar a los establecimientos. La SEP ha traído consigo una serie de desafíos que muchas de las comunidades educativas no han sabido resolver por sí solas, y es en estos casos donde hace agua un sistema que ni desde el sector público ni privado ha dado el ancho para entregar soporte al trabajo de las escuelas, un punto crítico para el éxito de cualquier reforma educativa.
“La educación municipal hace rato que viene en un proceso de deterioro que nadie ha atendido responsablemente… Esto lo que explica – no justifica – que muchos de los municipios lleven los recursos de la SEP finalmente a “gastos corrientes” y deudas con su sistema escolar local”.
No se trata de justificar lo que está ocurriendo con parte de los recursos de la SEP. Sí de entender y pensar en políticas que logren revertir esta situación. La SEP permite visualizar con toda claridad que el problema del sistema escolar es y será cada vez menos una dificultad de recursos financieros disponibles. Más bien, cada vez será más riesgoso seguir entregando nuevos recursos sin trabajar seriamente en la línea de modificar la institucionalidad y estructura de financiamiento del sistema de educación pública municipal, sin implementar eficientemente la nueva institucionalidad reguladora (Superintendencia y Agencia de Calidad), y sin crear un sistema de apoyo a los establecimientos que verdaderamente se encargue de desarrollar las capacidades en la base del sistema.
La SEP ha comenzado a mostrar sus frutos. Pero es indispensable avanzar en resolver estas debilidades estructurales del sistema para que estos recursos se traduzcan en mejores procesos y resultados educativos, sobre todo ahí donde más se necesita.