Estimadas y Estimados Dirigentes :
MENSAJE DE S.E. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE CREA LAS AGENCIAS PÚBLICAS DE EDUCACIÓN LOCAL Y ESTABLECE OTRAS NORMAS DE FORTALECIMIENTO DE LA EDUCACIÓN ESTATAL.
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SANTIAGO, 29 de noviembre de 2011
MENSAJE Nº 397-359/
Honorable Cámara de Diputados:
A S.E. EL
PRESIDENTE
DE LA H.
CAMARA DE
DIPUTADOS.
Tengo el honor de someter a vuestra consideración el siguiente proyecto de ley que crea las agencias públicas de educación local y establece otras normas de fortalecimiento de la educación estatal. ANTECEDENTES.
La educación es fundamental para lograr el progreso de un país y para avanzar hacia una sociedad más libre y equitativa. Chile ha venido realizando sistemáticamente un esfuerzo por aumentar los recursos y la cobertura del sistema escolar. Habiendo obtenido grandes avances en estos ámbitos, en el último tiempo el énfasis ha estado en la calidad. Nuestro Gobierno ha hecho un importante esfuerzo por instaurar las capacidades para transitar hacia un sistema escolar que esté comprometido con el logro de una educación de calidad y donde todos los actores, las políticas e instituciones apunten en esa dirección.
En esta línea, el año 2010 se realizaron diversas iniciativas que apuntaron a tales objetivos. En primer lugar, se impulsó una política de atracción de talentos a la educación. Para ello se creó la beca vocación de profesor, que premia a los estudiantes talentosos que quieran dedicar su vida a la docencia. Asimismo, se trabajó para aprobar la ley 20.529 que crea el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, que crea la Agencia de Calidad y Superintendencia de Educación, cuyo foco es elevar la calidad de todo el sistema escolar, a través de mayor información, responsabilizar a los actores por sus resultados y apoyar a aquellos establecimientos que no estén alcanzando estándares mínimos de calidad.
El Gobierno está consciente que hay una mayor proporción de alumnos provenientes de familias de menores recursos que asiste a las escuelas y liceos del sistema municipal de educación, por lo que en noviembre de 2010 se envió al Congreso Nacional el proyecto de ley de Calidad y Equidad de la Educación, aprobado en enero de 2011, con el que se busca perfeccionar las capacidades instaladas en las escuelas municipales mediante la profesionalización de la selección de los directores escolares y jefes de los departamentos de administración de la educación municipal, entregándoles mayores sueldos de acuerdo a su desempeño y las características de su establecimiento, así como también dotarlos de mayores atribuciones para que puedan contar con más y mejores herramientas para conducir el proceso educativo. Asimismo, dicha normativa estableció un importante apoyo financiero para el sector municipal.
También, como parte del apoyo a los estudiantes con mayores necesidades y con el objetivo de igualar las oportunidades educativas de todos los estudiantes, en octubre del presente año se publicó la ley 20.550, que incrementa en un 21% la subvención escolar preferencial cuyos destinatarios, los alumnos prioritarios, representan al 40% de los estudiantes de menores ingresos que asisten a establecimientos subvencionados (municipales y particulares). Asimismo, este cuerpo legal amplía las posibilidades de uso de esos recursos, entregando mayor autonomía a los establecimientos educacionales. Esta medida apunta justamente al objetivo de allegar más recursos a dichos niños y jóvenes, entendiendo que para que puedan lograr los estándares de calidad esperados se requiere de un mayor esfuerzo financiero por parte del Estado.
Por otra parte, desde marzo de 2011 se encuentran en funcionamiento 30 liceos bicentenario. Cada uno de estos liceos está comprometido con el desarrollo de un proyecto educativo de alta exigencia, creando nuevos espacios para una educación de calidad y con especial focalización en los niños más vulnerables. En marzo de 2012 iniciarán su funcionamiento 30 liceos adicionales, completando 60 liceos distribuidos en cada una de las regiones del país.
Finalmente, en concordancia con la propuesta de nuestro Programa de Gobierno para mejorar la educación municipal, y considerando los consensos contenidos en el proyecto de ley de fortalecimiento de la educación pública presentado en 2008; así como los diagnósticos y recomendaciones efectuadas por las diferentes instancias creadas para estos efectos; y, las tendencias internacionales respecto de la necesidad de avanzar en la descentralización de las atribuciones en los niveles locales, el proyecto aquí presentado propone la creación de las agencias públicas de educación local, las que tendrán como finalidad administrar la prestación del servicio educativo estatal y mejorar su calidad, en todas aquellas comunas cuyos alumnos no estén alcanzando los estándares de calidad mínimos que como país hemos definido.
En efecto, los diagnósticos realizados tanto por el Panel de Expertos convocado el 2010 como por el Consejo Asesor Presidencial para una Educación de Calidad del año 2006, así como el mensaje del proyecto ingresado en 2008, indican que existirían factores que juegan en contra de una buena gestión de la educación estatal. Entre éstos, destacan la falta de claridad respecto de las funciones que corresponden a los municipios en cuanto a la labor educativa, lo que es agravado tanto por la separación de las responsabilidades administrativas y técnico-pedagógicas entre el gobierno local y el Estado central, respectivamente, como por la restricción legal que enfrentan los municipios en cuanto a desarrollar políticas de recursos humanos. Asimismo, mencionan que los resultados educativos dependen del compromiso de los alcaldes, ya que éstos deben administrar una multiplicidad de servicios en la comuna, y que algunas decisiones pueden verse influidas por el ciclo político –de cuatro años-, impidiendo en ciertos casos, la necesaria visión de largo plazo que este sector requiere. Luego, se señala que habría una mayor lentitud del sector municipal para adecuarse a los cambios de matrícula y que los resultados educativos se verían influidos por las características socioeconómicas de los estudiantes, más que por el tamaño u otras características de la comuna. En este sentido, se revela el hecho que, incluso dentro de una misma comuna, las más grandes diferencias en desempeño se dan a nivel de los establecimientos educativos, diferencias que se ven acrecentadas cuanto mayor es la vulnerabilidad de los estudiantes. Finalmente, cabe mencionar que varios municipios realizan aportes para suplementar los recursos recibidos por la subvención.
Considerando los antecedentes anteriores, las agencias públicas de educación local que propone el proyecto presentado serán entidades autónomas; contarán con todas las atribuciones para gestionar los establecimientos a su cargo –desde el punto de vista administrativo, financiero y pedagógico-; descentralizadas y con giro único educacional; y podrán agrupar el servicio educativo de más de una comuna. Así, estas nuevas entidades se concentrarán en la labor educativa y, en caso de existir economías de escala, éstas podrán ser aprovechadas.
Estas agencias estarán integradas por un Consejo Directivo de cinco miembros y un Director Ejecutivo. La composición del consejo se hace cargo de la descentralización en que el sistema educativo chileno se funda, ya que está integrado por tres representantes de carácter local que son el alcalde, un miembro elegido por las asociaciones o centros de padres y apoderados de los establecimientos educacionales administrados por la agencia, y un representante designado por los directores de los establecimientos administrados por la agencia. De esta forma, la mayoría de los miembros del Consejo Directivo cumplen con los criterios de descentralización que la administración educacional necesita para una solución pertinente y oportuna a los desafíos y dificultades que se planteen durante el desarrollo del proceso educativo y una mirada local fundamental para los proyectos educativos de cada una de las comunas.
Los restantes miembros del Consejo Directivo son designados, respectivamente, por el Secretario Regional Ministerial de Educación y por el Intendente con acuerdo del Gobierno Regional a proposición de las instituciones de educación superior de la zona. Este último, junto con el representante designado por los directores de establecimientos educacionales, tienen el rol de entregar una mirada técnico-pedagógica que sirva de asesoría para el Director Ejecutivo de cada Agencia Local de Educación. Este rol podría verse reforzado según sea el perfil de los demás integrantes del consejo.
Por su parte, el Director Ejecutivo es el encargado de administrar los establecimientos de su dependencia. Será seleccionado por el Consejo Directivo en base a una terna propuesta por el Sistema de Alta Dirección Pública. Deberá suscribir un convenio de desempeño donde se incorporarán las metas y objetivos en base a los cuales su labor será evaluada y, además, deberá regirse por una planificación que tendrá una mirada de largo plazo.
Para la transición entre el actual sistema municipal y las nuevas agencias, se propone establecer un mecanismo de traspaso gradual y flexible, en orden a respetar las particularidades locales y para poder realizar los ajustes que sean necesarios para una correcta implementación. Con ello se pretende que el traspaso de la administración de los establecimientos pueda ir recogiendo la experiencia e ir optimizando el sistema propuesto y evitar perjudicar, por una puesta en marcha acelerada, la educación de los estudiantes del país.
El proyecto además propone modificaciones legales para fortalecer la educación estatal, empoderando a las agencias en concordancia con los diagnósticos respecto de la falta de atribuciones de los encargados de la educación local, y en busca de una descentralización real. Se plantea ampliar las facultades delegadas a los directores de establecimientos educacionales para que puedan transformarse en reales líderes pedagógicos de sus establecimientos, permitiéndoles, entre otros, disponer de una mayor cantidad de recursos para mejorar la calidad de la educación y la posibilidad de constituir su equipo de trabajo. Lo anterior se sustenta en las modificaciones introducidas en la ley 20.501, que perfecciona y asimila la selección de directores al régimen del Sistema de Alta Dirección Pública, y que establece mayores remuneraciones y atribuciones para ellos, lo que permitirá, por una parte, atraer a mejores candidatos a ocupar dichos cargos y, por otra, que éstos puedan gestionar de mejor manera los establecimientos que lideran.
Con todas estas medidas estamos seguros que lograremos cambiar la cara de la educación en Chile, avanzando hacia una sociedad con más y mejores oportunidades, donde los establecimientos de propiedad pública entregarán un servicio educativo de calidad y que otorgará a todos la oportunidad de desarrollar sus potencialidades y talentos, convirtiéndose en ciudadanos que contribuyan a la construcción de un mejor país.
CONTENIDOS DEL PROYECTO.
El proyecto se divide en dos partes. En la primera, se crean y regulan las agencias públicas de educación local, se establecen sus componentes, funciones, atribuciones, organización y patrimonio.
En la segunda parte, el proyecto modifica dos cuerpos legales con el fin fortalecer la educación estatal, facilitando su gestión tanto a los municipios que mantengan el servicio educativo como a las agencias públicas de educación local. Con estas modificaciones se pretende que dichos organismos cuenten con todas las atribuciones necesarias para ser un agente de cambio y posibilitar una educación estatal de calidad para todos sus alumnos.
Agencias públicas de educación local.
El proyecto crea las agencias públicas de educación local, que serán sostenedoras de los establecimientos educacionales de propiedad y administración de los órganos del Estado, dentro de una comuna o agrupación de comunas. Las agencias serán de derecho público, autónomas, con patrimonio propio y tendrán por único objeto la educación.
Voluntariamente y en aquellos casos que la ley disponga, podrán integrarse por más de una comuna con el fin de administrar de manera conjunta los establecimientos educacionales de su dependencia.
Se regirán por la normativa educacional vigente y estarán sometidas a la fiscalización de la Superintendencia de Educación y a la evaluación de la Agencia de la Calidad de la Educación.
Funciones y atribuciones.
La principal función de las agencias será administrar los establecimientos de su dependencia para lo cual contarán con atribuciones para definir y establecer el proyecto de desarrollo institucional; las directrices técnico pedagógicas; la contratación, desarrollo y término de la relación laboral del personal; el presupuesto; la supervisión de los establecimientos de su dependencia; y la rendición de cuenta por su gestión, entre otras.
Organización de las agencias públicas de educación local.
Las agencias estarán integradas por un Consejo Directivo, un Director Ejecutivo y los establecimientos educacionales de su dependencia.
El Consejo Directivo estará compuesto por cinco miembros que durarán cuatro años en su cargo y que percibirán una dieta mensual de ocho unidades tributarias mensuales. Será integrado y presidido por el alcalde de la comuna (en caso de agrupación de comunas, los respectivos alcaldes deberán elegir a un representante); por un consejero elegido por las asociaciones o centros de padres y apoderados de los establecimientos educacionales administrador por la agencia; dos profesionales destacados designados uno por los directores de establecimientos educacionales dependientes de la agencia respectiva, y otro por el Intendente con acuerdo del Gobierno Regional respectivo de una terna propuesta por los rectores de las instituciones de educación superior de la zona; y un funcionario del Ministerio de Educación designado por la Secretaría Regional Ministerial de Educación correspondiente.
Los consejeros cesarán en su cargo cuando expire el plazo por el cual fueron designados, renuncien, sufran de alguna incapacidad legal sobreviniente, actúen en asuntos en que estuvieren inhabilitados o sean removidos por incumplir los deberes y obligaciones que les establece la ley o asistan a menos de la mitad de las sesiones ordinarias cada año.
El principal rol del Consejo Directivo será nombrar, evaluar, fiscalizar y cuando corresponda, remover al Director Ejecutivo, en base al convenio de desempeño que este último deberá suscribir con el Consejo Directivo. También corresponderá al Consejo entregar las directrices centrales y de largo plazo para la agencia, así como su fiscalización general.
Director Ejecutivo.
El Director Ejecutivo será el Jefe Superior de la agencia, quien deberá contar con un título profesional o licenciatura de al menos ocho semestres, cuya duración en el cargo será de 5 años y que recibirá una remuneración determinada por el Consejo Directivo la que no podrá ser inferior a la que reciben los directores de los establecimientos bajo su administración.
Será nombrado por el Consejo Directivo de entre la nómina propuesta por el Sistema de Alta Dirección Pública, a través de una comisión calificadora integrada por un miembro del Consejo Directivo, uno del Consejo de Alta Dirección Pública y un director de un establecimiento educacional dependiente de la agencia.
Luego de su nombramiento, el Director Ejecutivo deberá suscribir un convenio de desempeño en base al cual será evaluado y eventualmente removido por el Consejo Directivo. Dicho convenio será público e incluirá las metas anuales estratégicas de desempeño y los objetivos de resultados a alcanzar anualmente, con los correspondientes indicadores, medios de verificación y supuestos básicos en que se basa el cumplimiento de los mismos así como las consecuencias de su cumplimiento e incumplimiento. De mutuo acuerdo entre las partes, podrá modificarse dicho convenio.
Las principales funciones del Director Ejecutivo serán administrar los establecimientos a su cargo en orden a dar cumplimiento al proyecto de desarrollo institucional, para lo cual deberá, principalmente, definir las directrices técnico pedagógicas, establecer las políticas de incorporación, desarrollo y término de la relación del personal, administrar el presupuesto de la agencia, abrir, fusionar o cerrar establecimientos educacionales, informar al Consejo Directivo de los antecedentes relevantes para la toma de decisiones establecidos en la ley y representar judicial y extrajudicialmente a la agencia.
Además, el Director Ejecutivo deberá informar al Consejo Directivo sobre el cumplimiento de las metas y los objetivos establecidos en los convenios de desempeño, así como rendir cuenta periódicamente sobre su gestión y la marcha general de la agencia y de los establecimientos educacionales de su dependencia, la que deberá ser pública y estar a disposición de los ciudadanos.
Patrimonio.
El patrimonio de cada Agencia Pública de Educación Local estará constituido por las subvenciones educacionales correspondientes a los establecimientos que administre; recursos y bienes transferidos por los Gobiernos Regionales y los que reciba por concepto de la celebración de convenios con otros organismos del Estado; los bienes que se le transfieran a cualquier título así como los frutos, rentas e intereses de los bienes que le pertenezcan; las donaciones y asignaciones gratuitas que reciba y los aportes voluntarios que los alumnos, padres y apoderados deseen realizar; los derechos de matrícula o de escolaridad; los aportes que reciban de las respectivas Municipalidades; y otros que les sean entregados por ley.
Fiscalización.
Las agencias se regirán por las normas sobre administración financiera del Estado y serán fiscalizadas por la Superintendencia y la Contraloría General de la República.
Disposiciones transitorias
En primer lugar, se dispone el mecanismo de traspaso de los establecimientos municipales a las nuevas agencias. Dicho traspaso se realizará en forma gradual, por región, hasta alcanzar la totalidad del país en un periodo de cinco años.
En segundo lugar, se establece que aquellas municipalidades que mantengan en el tiempo una alta proporción de sus alumnos en establecimientos municipales ordenados en las categorías de desempeño alto y medio de acuerdo al Sistema de Aseguramiento de la Calidad, quedarán exentas de la obligación de conformar y traspasar sus establecimientos a una agencia. Sin perjuicio de ello, los alcaldes de esas comunas, con acuerdo del concejo, podrán conformar agencias de manera voluntaria.
En tercer lugar, se establece que las agencias deberán contar con un número mínimo de alumnos. Las comunas que no alcancen dicho número –salvo excepciones que deberán ser autorizadas por el Ministerio de Educación y del Interior- deberán conformar agencias en asociación con otros municipios de modo de alcanzar el mencionado nivel mínimo de matrícula.
Finalmente, y en relación al personal que sea traspasado, éstos conservarán sus derechos y obligaciones. En el caso de los Jefes de los Departamentos de Administración de Educación Municipal que hayan sido elegidos por el sistema establecido por la ley N° 20.501 de Calidad y Equidad, asumirán de inmediato como Directores Ejecutivos de las agencias.
Modificaciones a otras normas.
Se modifica la ley 19.410 en relación a la delegación de facultades que el alcalde puede realizar en los directores los establecimientos educativos de su dependencia, que hasta ahora les permiten a estos últimos percibir y administrar ciertos recursos que reciben por concepto de subvención. Las modificaciones propuestas apuntan a que los directores puedan transformarse en reales líderes pedagógicos de sus establecimientos, permitiéndoles disponer de una mayor cantidad de recursos y ampliando sus atribuciones de modo de mejorar la calidad de la educación y la posibilidad de constituir su equipo de trabajo.
Finalmente, y haciéndose cargo de los diferentes diagnósticos respecto de la falta de atribuciones de los encargados de la educación estatal a nivel local, se introduce la posibilidad que las nuevas agencias así como también los municipios que mantengan la administración de la educación, establezcan consecuencias a quienes no obtengan buenos resultados en los procesos de evaluación que ellos mismos desarrollen introducidos por la ley N° 20.501 de Calidad y Equidad de la Educación. De esta manera, se avanza en el fortalecimiento y empoderamiento de los niveles locales permitiéndoles elaborar sus propias políticas de desarrollo profesional ajustadas a las necesidades y características propias de cada comunidad educativa.
En consecuencia, tengo el honor de someter a vuestra consideración, el siguiente
PROYECTO DE LEY:
“Artículo primero.- Apruébase la siguiente ley que crea las agencias públicas de educación local:
TÍTULO I
DE LAS AGENCIAS PÚBLICAS DE EDUCACIÓN LOCAL
Artículo 1°.- Créanse las agencias públicas de educación local, en adelante “la agencia” o “las agencias” según corresponda, que para todos los efectos legales serán sostenedores de establecimientos educacionales de propiedad y administración de los órganos de administración del Estado.
Artículo 2°.- Las agencias serán personas jurídicas de derecho público, autónomas y con patrimonio propio, cuyo objeto social único será la educación y cuyo ámbito de competencia será el territorio de una comuna o agrupación de comunas.
Las agencias se regirán por las disposiciones de la presente ley, por la normativa educacional vigente y estarán especialmente sujetas a la supervisión y evaluación de la Superintendencia de Educación y la Agencia de la Calidad de la Educación, respectivamente, creadas en la ley N° 20.529.
TÍTULO II
DE LAS FUNCIONES Y ATRIBUCIONES
Artículo 3°.- Las agencias tendrán las siguientes funciones y atribuciones:
a) Elaborar y cumplir un proyecto de desarrollo institucional que contenga las acciones, objetivos y metas generales y anuales que se pretendan alcanzar. Este proyecto deberá ser público y deberá ser renovado cada cuatro años, sin perjuicio de las modificaciones que se requieran para su correcta implementación.
b) Administrar los recursos humanos, pedagógicos, financieros y materiales de la agencia y de los establecimientos de su dependencia que sean necesarios para la prestación del servicio educativo.
c) Supervisar la prestación del servicio educativo en los establecimientos de su dependencia.
d) Establecer las directrices técnico pedagógicas que deben seguir los establecimientos de su dependencia.
e) Contratar y poner término a las funciones del personal de conformidad con la normativa que les sea aplicable.
f) Establecer y gestionar el presupuesto.
g) Elaborar y presentar proyectos ante las instancias correspondientes que colaboren al desarrollo del proyecto educativo.
h) Crear, fusionar o cerrar establecimientos educacionales de su dependencia.
i) Delegar en los directores de los establecimientos educacionales de su dependencia facultades de administración, de acuerdo a lo dispuesto en la ley N° 19.410.
j) Fomentar la participación de padres, apoderados y miembros de la comunidad educativa en los establecimientos de su dependencia, de acuerdo a lo que establece la ley, con el objeto de contribuir al proceso de enseñanza.
k) Suscribir convenios con otros organismos públicos y privados.
l) Otorgar concesiones para la prestación de determinados servicios.
m) Rendir cuenta a la comunidad educativa sobre la gestión y funcionamiento de la agencia y de los establecimientos educacionales de su dependencia.
n) Coordinarse con los organismos que componen el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación en los establecimientos educacionales de su dependencia.
o) Las demás funciones que establezcan las leyes.
TÍTULO III
DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS AGENCIAS PÚBLICAS DE EDUCACIÓN LOCAL
Artículo 4°.- Las agencias públicas de educación local estarán integradas por:
a) Un Consejo Directivo que será un órgano colegiado compuesto por cinco miembros.
b) Un Director Ejecutivo que administrará la agencia pública de educación local y los establecimientos educacionales de su dependencia.
c) Los establecimientos educacionales de su dependencia.
Artículo 5°.- La conformación del Consejo Directivo será la siguiente:
a) El Alcalde.
b) Un consejero que deberá ser funcionario de planta o a contrata del Ministerio de Educación designado por el Secretario Regional Ministerial de Educación correspondiente.
c) Dos profesionales destacados, designados, uno por el Intendente con acuerdo del Gobierno Regional de la región respectiva, de una terna propuesta por los rectores de las instituciones de educación superior acreditadas con sede en la comuna o en su defecto en la provincia o región, según corresponda; y otro, por los directores de establecimientos educacionales dependientes de la agencia respectiva.
d) Un consejero elegido por las asociaciones o centros de padres y apoderados de los establecimientos educacionales administrados por la respectiva agencia.
Los consejeros podrán designar a un único representante para que concurra a las sesiones del consejo directivo en su reemplazo en los casos en que el miembro titular se vea imposibilitado de asistir.
El alcalde presidirá el Consejo y le corresponderá el voto dirimente en caso que exista empate en las votaciones.
En el caso de agencias que agrupen a más de una comuna, los alcaldes de las municipalidades respectivas deberán elegir a un integrante que los represente que podrá ser uno de ellos o un tercero, quien contará con los derechos mencionados en el inciso anterior.
El consejero mencionado en el literal b) podrá ser removido a voluntad del Secretario Regional Ministerial correspondiente mediante resolución fundada, debiendo nombrar al nuevo consejero en un plazo que impida que se genere una vacancia en dichos cargos.
Los consejeros mencionados en los literales c) y d) deberán reunir los siguientes requisitos:
i. Demostrar vínculos con la comuna o región donde funciona la agencia. Para lo anterior, se podrá acreditar residencia, realizar o haber realizado actividades relevantes para el desarrollo económico, social y cultural de la o las comunas pertenecientes a la agencia.
Se presume la concurrencia de este requisito respecto de ex alumnos de establecimientos educacionales escolares ubicados dentro del territorio donde funciona la agencia y de instituciones de educación superior con sede en la respectiva región.
ii. Ser ciudadano con derecho a sufragio.
iii. En el caso del literal d), haber cursado la enseñanza media o su equivalente.
El reglamento de esta ley establecerá los mecanismos de designación de los miembros del Consejo Directivo mencionados en las letras c) y d) de este artículo.
Artículo 6°.- Para el cumplimiento de sus funciones la agencia podrá celebrar convenios con las municipalidades o con otros órganos de la administración del Estado sin alterar las atribuciones y funciones que le corresponden a las agencias.
Asimismo, las municipalidades podrán realizar aportes para que las agencias cumplan las funciones que le son propias. Dichos aportes no estarán sujetos al tope establecido en el artículo 5°, letra g) de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Artículo 7°.- Los miembros del Consejo durarán cuatro años en sus cargos pudiendo ser nombrados o elegidos para períodos sucesivos.
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