La segunda etapa de la contrarrevolución en el modelo chileno.
Eduardo González Navarro (*)
Los siguientes apuntes tienen como fin contribuir a la comprensión
ideológica política que fundamenta las actuales transformaciones del
sistema
educativo público, particularmente, en torno al proyecto presentado
por el Presidente Piñera, el 29 de noviembre, que aspira a
desmunicipalizar las escuelas. Caracterizado el escenario estructural
que enmarca este proceso, se analizará el proyecto de ley con mensaje
N° 397-359: instituciones que se crean, funciones y atribuciones que se
proponen, serán examinadas. Particular énfasis se pondrá en los alcances
que tendrá para los trabajadores de la educación la aprobación del
mencionado proyecto. Finalmente, se enfatizará en las propuestas
alternativas que existen.
Parte I: Capitalismo imperialista y educación en el siglo XXI.
Nos adscribimos a la corriente teórica que comprende al sistema
educativo como expresión coherente de las distintas formaciones
económico
sociales que se han desarrollado a lo largo de la historia. En tal
sentido, el actual sistema educativo mundial, y el chileno en
particular, en términos generales es expresión de las necesidades que la
actual fase del sistema capitalista requiere para su funcionamiento.
Lo propio del modelo neoliberal imperialista, a diferencia de otras
fases del capitalismo, consiste, como ha señalado Francois Houtart, en
que ha llevado la lógica privatizadora, competitiva y mercantilista a
esferas que antes no habían sido tocadas, puesto que en ellas había una
fuerte regulación estatal. De ahí la privatización de la salud y la
educación, entro otros aspectos.
Nuestro país, inserto en la lógica de acumulación mundial, no ha
estado ajeno a este proceso. En efecto, ha jugado un rol fundamental
toda vez que ha sido el primer país del mundo en donde la privatización y
la mercantilización de los derechos sociales han adquirido una
profundidad y amplitud ni siquiera vista en los países centro del
capitalismo. Esto explica, en parte, que muchas de las recetas
neoliberales chilenas sean tomadas como un modelo a exportar.
De otra parte, es importante mantener presente la observación de
Atilio Borón, quien ha sostenido que el imperialismo actual va más allá
de los elementos puramente económicos, políticos y militares. En efecto,
uno de los rasgos del imperialismo contemporáneo es la enorme
proliferación de los mecanismos de dominación cultural e ideológica, pro
y reproductores de un sentido común dotado de una lógica del mundo que
cierra con un ‘bloque de cemento’ todo intento de ‘soñar y pensar’ un
mundo distinto, al tiempo que crea un consenso en torno al actual
funcionamiento de la sociedad.
Como es sabido, la dominación ideológica se reproduce a través de
diversos mecanismos entre los cuales, por excelencia, están los medios
de comunicación de masas, pero también encontramos la escuela.
Parte II. El sistema educativo chileno y el imperialismo del siglo XXI.
La contrarrevolución del 11 de septiembre de 1973, generó cambios
estructurales en el país. En el plano educativo, a nuestro juicio, la
contrarrevolución verifica dos etapas. La primera se sitúa desde los
años 80’ hasta fines de los 90’, mientras que la segunda discurre desde
fines de los 90’ hasta la actualidad: la coyuntura actual es el apogeo
de etapa.
La primera etapa se caracteriza por el desmantelamiento de la
educación pública y la ampliación de los circuitos de acumulación del
capital al mundo educativo a través de la privatización sistémica de la
educación. Todo, por cierto, recubierto de un marco legal.
En efecto, a partir de los años 80’ la educación chilena sufrió una
reforma privatizadora en virtud de la cual el Estado pasó a tener un
papel subsidiario, mientras que, por otro lado, el mercado se configuró
como la instancia reguladora de las actividades en el ámbito escolar.
La concreción de la reforma se dio en dos ámbitos diferenciados pero
complementarios: a) se cambió la modalidad de financiamiento de la
educación y, b) se descentralizó su administración. El discurso que
buscaba legitimar estos cambios planteaba que el Estado era
excesivamente burocrático y, por ende, había que trasladar muchas de sus
funciones (entre ellas la educativa) al sector privado, que sería más
eficiente.
El objetivo de tal reforma era, y es, entregar los procesos de
regulación de la educación a los mecanismos del mercado, igual que se
hiciera con otros servicios públicos como la energía, la telefonía,
salud, pensiones., etc. De tal modo, el propósito de la equidad
educacional sería solucionado en el mercado, dependiendo de quienes por
sus posibilidades económicas pudiesen comprar servicios educativos; y el
propósito de la calidad educativa, como en toda empresa capitalista,
queda en manos de quienes muestran una mayor eficiencia administrativa,
atraen una mayor cantidad de recursos de parte de los padres, y a la
competencia entre centros educativos.
En relación al primer ámbito de la reforma, es decir, el
financiamiento, ésta pasó a regularse por la Ley de Subvenciones de
1981. Allí se establece que la asignación de recursos a las escuelas por
parte del Gobierno se relaciona con la cantidad de estudiantes
matriculados y la asistencia mensual de éstos a los centros escolares.
La idea del financiamiento vía subvención por estudiante pretendió
ofrecer el escenario apropiado para que los agentes del sector privado
viesen en la educación las posibilidades para hacer negocios. De ahí
que la propaganda que sirvió para vender la idea estuviese centrada en
principios como la libre competencia y el fomento a la iniciativa
privada.
La municipalización de la educación fue la estrategia seguida con el
objetivo de descentralizar su administración. Ésta consiste en trasladar
la responsabilidad sobre las escuelas de la educación básica y
secundaria, que históricamente habían sido administradas por el
Ministerio de Educación, a las municipalidades del país, que hoy son
algo más de 300. El Ministerio abandonó sus antiguas funciones
relacionadas con el financiamiento, la gestión y la vigilancia
pedagógica, y se quedó solamente con tareas relacionadas con el control y
la evaluación de programas y proyectos.
Tales transformaciones, implantadas por la dictadura pinochetista, en
modo alguno fueron modificadas por los gobiernos de la Concertación;
por el contrario, el modelo siguió administrándose. El ex Ministro de
Educación de Ricardo Lagos, Sergio Bitar, sostuvo que Chile hacia el año
2.012 tendría, gracias a este sistema, prácticamente solucionada la
problemática de la cobertura educacional en la Educación Superior. En
otras palabras, en la búsqueda de su beneficio, el sector privado que ha
invertido en educación, conlleva el bienestar colectivo del país. Una
vieja tesis liberal capitalista.
Habiéndose ‘superado’, según la perspectiva del bloque dominante, el
desafío de ampliar la cobertura educacional, el problema que se ha
planteado en los últimos años ha sido el de la ‘calidad de la
educación’. Tal temática cobró fuerza inusitada a partir de la
movilización de los estudiantes secundarios el año 2006, la cual en
última instancia terminó con la LOCE y originó la LGE. Esta ley tiene
como eje central, a diferencia de la primera, encarar el tema de la
calidad de la educación, de ahí que a partir de ella surgiera la
Superintendencia de Educación y la Agencia de Calidad.
La segunda etapa. Creemos que hay elementos para sostener que la
contrarrevolución neoliberal impuesta en el ámbito de la educación ha
mostrado el agotamiento de lo que podría ser su primera etapa.
La desregulación administrativa y financiera del sistema educativo en
todos sus niveles, que ha significado el auge de universidades privadas
y colegios particulares subvencionados en desmedro de las instituciones
públicas, evidencian, con toda claridad, signos de crisis. Las
movilizaciones estudiantiles, incubadas hace más de una década, y que
han abierto otro ciclo político de la historia nacional se sitúan en
este escenario objetivo.
La clase dominante y el núcleo neoliberal más lúcido tienen claridad
absoluta de esta coyuntura. En consecuencia, se aprestan a impulsar
transformaciones que no hacen más que radicalizar y profundizar la
privatización del sistema. Se aspira a una segunda etapa de la
contrarrevolución educativa neoliberal para salir de la crisis.
Lo fundamental de esta segunda fase radica en ajustes a las políticas
que regulan la fuerza de trabajo, el financiamiento y la administración
en la educación, es decir, no son medidas ‘nuevas’, más bien son
ajustes al interior del sistema privatizado o bien, la radicalización de
éste. Así por ejemplo, en las universidades se aspira a focalizar el
financiamiento en la demanda y no en la oferta (las universidades). Los
recursos se entregarían a los estudiantes vía becas y créditos
obligándose así a las instituciones a competir por esos recursos. Se
resguardan de este modo los imperativos liberales de la elección
individual y la competencia. Quien entrega calidad, prestigio etc.,
‘gana’ la ‘competencia’ y capta el recurso económico.
En el ámbito de la educación pública, esta segunda fase de la
contrarrevolución que se articula en torno al concepto de ‘calidad’ de
la educación, se ha encarado con estrategias diversas. En primer lugar,
se han realizado ajustes a las condiciones de trabajo de los y las
docentes orientadas a una flexibilidad laboral, es decir, se precarizan
aún más las condiciones de trabajo. La ley 20.501 que Piñera presentó
como una gran reforma, no es más que una reforma laboral que modificó el
Estatuto Docente, (cuerpo legal que regula las condiciones de trabajo
del profesorado del área municipal).
Junto a lo anterior, se han aprobado la ley 20.529 que crea la
Agencia de Calidad y la Superintendencia, órganos encargados de velar
por la calidad de la educación.
En el plano del financiamiento, se aprobó la ley 20.550 que aumenta
en 21% la subvención escolar preferencial (Ley SEP). Pero sin lugar a
dudas, el proyecto que concita mayores expectativas y debates es el de
la desmunicipalización.
Parte III. Análisis del proyecto de desmunicipalización.
Como se dijo anteriormente, la contrarrevolución neoliberal en el
plano educativo tuvo como eje central en su primera fase, la
municipalización de la educación pública. Pues bien, en esta segunda
etapa de la contrarrevolución se aspira a des-municipalizar. La razón es
simple: la estrategia de la primera etapa fracasó, por lo que debe ser
revertida.
En este marco, el 29 de noviembre el Presidente Piñera envío al
parlamento el proyecto de “Ley que Crea las Agencias Públicas de
Educación Local y Establece Normas de Fortalecimiento de la Educación
Estatal”. El soporte técnico e ideológico del proyecto es dado por el
segundo informe del ‘panel de expertos en educación’ (Brunner, Beyer,
Matte, Zalaquett etc.,) y el proyecto de ley sobre el Fortalecimiento de
la Educación Pública presentado bajo la administración de Bachelet el
año 2008.
El proyecto tiene como objetivo central cambiar la institucionalidad
de la educación pública. Se propone un sistema mixto en donde el
sostenedor pasa, en lo fundamental, desde los municipios a las “Agencias
Públicas de Educación Local” (APEL) las que tienen como finalidad
administrar la “prestación del servicio educativo estatal, en todas
aquellas comunas cuyos alumnos no estén alcanzando los estándares de
calidad mínimo” (p., 3). Aquellos municipios, sean DAEM o Corporaciones,
que tienen un desempeño alto o medio y gran cantidad de matrícula,
tienen la opción de mantener sus sistema o crear APEL..
1. Creación de las Agencias de Educación Local. El gobierno propone
crear Agencias Públicas de Educación que serán los nuevos sostenedores
de los establecimientos educacionales públicos (Art. 1). Estas agencias
serán personas jurídicas de derecho público, autónomas y con patrimonio
propio. Por cada comuna puede existir una APEL, o bien, dos o más
comunas pueden constituir una, si es que la cantidad de estudiantes es
insuficiente en una comuna. El número mínimo de alumnos será definido
por el MINEDUC (Art., 2). El paso de la administración de las
municipalidades a las APEL será gradual y comenzará por regiones, para
lo cual se fija un calendario en el mismo proyecto. Todo el proceso
debiese estar listo en 5 años, desde la aprobación del proyecto.
Comentarios. Contrariamente a lo demandado por las movilizaciones
estudiantiles, no se fortalece la presencia del MINEDUC, vale decir, del
Estado. Por el contrario, se profundiza la des-responsabilidad del
Estado en la educación puesto que no recae en un órgano estatal como lo
eran los municipios.
Las APEL son instituciones sin antecedentes jurídicos. No forman
parte de la estructura del Estado constituida en lo esencial por
Ministerios, Servicios Públicos, Gobiernos Regionales y Municipalidades.
Al definirse como entes autónomos de derecho público, son entes
jurídicamente híbridos que se regulan por el derecho público que su
propia normativa les da al momento que las crea y por el derecho privado
fundamentalmente el Código Civil.
Propuesta mínima a defender. El Estado vía MINEDUC debe hacerse cargo
directamente de la educación pública, es decir, este ámbito de la
educación se debe estatizar. Hacemos nuestra la propuesta orgánica del
Colegio de Profesores de Chile que propone a nivel local la creación de
Direcciones Zonales de educación, con dependencia de los Servicios
Regionales y estos del MINEDUC.
2. Orgánica de las APEL: funciones y atribuciones. Las APEL estarán
integradas por tres entidades: a) Consejo Directivo: órgano colegiado
compuesto por 5 personas, b) Director Ejecutivo que administrará la
agencia y, c) los establecimientos educacionales de su dependencia.Sobre
el Consejo Directivo. Su fundamento político se basa en la idea de la
descentralización del Estado. Está compuesto por 3 representantes de
carácter local que son el alcalde, un miembro elegido por los centros de
asociación de padres y un representante designado por los directores de
los establecimientos de las agencias. Los 2 restantes son designados.
Un asesor definido por el SEREMI de educación y el otro por el
Intendente en base a una terna propuesta por las Instituciones de
Educación Superior de la zona.
Comentario. De los 5 integrantes, solo uno es elegido por votación
directa. Los otros son cargos políticos: 3 designados y el alcalde quien
presidirá el Consejo y en caso de empates será quien dirima (art., 5,
letra d).Es decir, se desmunicipaliza, pero se mantiene la injerencia
política de los alcaldes.
Lo extremadamente preocupante es que se mantiene la lógica de la
des-pedagogización, es decir, las APEL son meras instancias
administrativas- financieras y no técnicas pedagógicas que orienten y
apoyen a las escuelas. Esto queda claro cuando se sostiene que tanto el
designado por el director, como el designado por las instituciones
superiores de educación (2 de los 5 cargos, vale decir, la minoría)
“tienen el rol de entregar una mirada técnico pedagógica que sirva de
asesoría para el Director ejecutivo…este rol podría verse reforzado
según sea el perfil de los demás integrantes” (p., 4 y 5).
En cuanto a las funciones del Consejo Directivo (Título III del
proyecto) se afirma que podrá “aprobar la participación de la agencia en
asociaciones, corporaciones o fundaciones” (art. 8 letra i).
Comentario. A nuestro juicio, se abre la puerta a la externalización
de responsabilidades propias de la agencia, es decir, privatización que
dará paso a nuevas fuentes de acumulación de riquezas a las
“fundaciones” o “asociaciones” que prestarían sus servicios técnicos.
Dado que las APEL no cuentan, como hemos visto, con la capacidad técnico
pedagógico suficiente, todo hace pensar que esta responsabilidad se
externalizará originando una privatización masiva de este servicio.
Estamos en presencia de una profundización del sutil mecanismo que ha
creado un nuevo circuito de acumulación del capital en el sector de la
educación, tal como el capitalismo imperialista mundial define a la
educación en los tiempos que corren. No solo se privatiza el pago de la
educación, sino que también sus servicios.
Sobre el director ejecutivo. Será el jefe superior de la agencia. El
requisito es contar con un título profesional de al menos 8 semestres.
No se establece la necesidad de que tenga algún perfeccionamiento en
administración educacional o posgrado en educación. Será electo por el
sistema de Alta Dirección Pública. Deberá suscribir un convenio de
desempeño con metas anuales. Entre sus funciones destacan la de
contratar sistemas de evaluación a aplicar a los establecimientos y
personal y proponer el cierre o la fusión de escuelas.
Propuesta mínima de defender. Se debe democratizar la participación.
La propuesta concreta presentada por el Colegio de Profesores va en esa
dirección. En cada zona existirá, un Consejo Zonal integrado por
representantes del MINEDUC y representantes de las organizaciones
sociales y culturales fundamentales de la zona: padres y apoderados,
trabajadores, empresarios, instituciones de Educación Superior, Colegio
de Profesores y municipalidades.
En cada comuna se propone que exista un Consejo Comunal que tenga
incidencia en las propuestas curriculares y proyectos de las escuelas de
la comuna, junto con lo cual debe resolver sobre la rendición de
cuentas de los establecimientos. Este Consejo Comunal estará integrado
por los directores de establecimientos educacionales, el presidente del
Colegio de Profesores de la comuna, representante de padres y
apoderados, estudiantes, concejales y la Unión Comunal de Juntas de
Vecinos.
3. Patrimonio de las APEL. Estará constituido en lo fundamental por
las subvenciones educacionales y, entre otros, por los “aportes
voluntarios que los padres y apoderados y centros de alumnos” deseen
realizar. Comentarios.: No hay cambios en el financiamiento. Se mantiene
intacto el financiamiento vía subvención y la lógica de competencia de
mercado por la matrícula escolar. Ahora la competencia será entre
agencias. Se prolonga el financiamiento compartido, en donde las
familias deben cancelar matrículas y mensualidades. No hay educación
pública gratuita.
En un país tan desigual como el nuestro, ello significa más
privatización y subsidio a la pobreza a través de los recursos SEP
(subvención especial preferencial). Como no se cambia el eje fundamental
del sistema, a saber, el financiamiento, en un país con una abismante
desigualdad socioeconómica se aumentará y seguirá reproduciendo la
enorme brecha entre ricos y pobres, al aumentar la carga económica de la
familia para educar a sus hijos. El sistema educativo seguirá
segregando, discriminando y seleccionando.
Propuesta mínima a defender. Como lo estableció la Mesa Social, se
debe cambiar el financiamiento escolar. Fin total a las subvenciones por
asistencia y creación de presupuestos fijos para todo el sistema
público según sus necesidades.
4. Fiscalización. Realizada por la Controlaría General de la
República. En cuanto al tema pedagógico, por la Agencia Nacional de
Calidad y por la Superintendencia de Educación.
Comentarios. Se renuncia a que el MINEDUC directamente fortalezca
pedagógicamente al sistema de educación pública. Las APEL no dependen
del Ministerio de Educación.
No existe un ente estatal que articule y organice a estas distintas
agencias locales, por tanto, continúa la atomización del modelo.
Propuesta mínima a defender. Aumentar la influencia y participación
del MINEDUC en lo que es la elaboración, ejecución y evaluación de
diseños educativos.
5. Otras disposiciones: marco legal de la fuerza de trabajo. El
personal traspasado a la APEL conservará sus derechos. Sin embargo, las
nuevas contrataciones que realice la APEL serán regidas por el Código
del Trabajo. Los cargos que queden vacantes en las municipalidades por
efecto del traspaso del personal, se entenderán suprimidos (Art. Quinto
transitorio).
Comentarios. La nueva administración de las escuelas conlleva una
precarización de los trabajadores docentes del sector público. Se
asimila la contratación al sistema privado al pasar a regirse por el
Código del Trabajo. El Estatuto Docente se extinguirá gradualmente.
La tendencia será, como ya lo ha anunciado este año el gobierno, que
los profesores en su establecimiento negocien sus condiciones de trabajo
y los reajustes salariales con su empleador. Ya no se participará de
las negociaciones del sector público. Un problema político menos para
los gobiernos de turno.
No hay ningún pronunciamiento sobre las actuales deudas de las
municipalidades en cuanto a bonos impagos y las deudas previsionales
declaradas pero no pagadas que hoy están siendo objeto de elaboración de
demandas hacia los municipios. ¿Estaremos ad portas de una segunda
deuda histórica?
Propuesta mínima a defender. Creación de un marco legal propio para
el ejercicio docente donde el Estado establezca condiciones que aseguren
estabilidad y buen desempeño facilitando de este modo la retención en
la profesión. No podemos olvidar que hoy el 40% de los docentes emigra
de la carrera al quinto año de ejercicio.
Este cuerpo legal debe incluir a los profesores del ámbito
particular, privado subvencionado y público. Particularmente para estos
dos últimos, que en conjunto constituyen más del 80% de la fuerza de
trabajo docente que atiende aproximadamente al 90% de los estudiantes
chilenos. A iguales funciones y responsabilidades, iguales condiciones y
remuneraciones.
La nueva institucionalidad de administración de las escuelas debe
considerar una Carrera Profesional Docente y mejores y nuevas
condiciones de trabajo (menos alumnos por sala, mayor cantidad de horas
para planificar etc.,). Estas condiciones laborales deben entenderse,
dado lo particular y estratégico de nuestra función, como las
condiciones que establece el Estado y la sociedad en su conjunto para el
desarrollo de la enseñanza para todos los niños chilenos. No se puede
distinguir entre profesores del área subvencionada o pública.
PALABRAS DE CIERRE.
El sistema educativo atraviesa por un conjunto de transformaciones
articuladas técnicamente en torno al concepto de “calidad de la
educación”; transformaciones orientadas a seguir negando la educación
como un derecho humano esencial y reafirmar, bajo mecanismos renovados,
el principio de la educación como mercancía. Este es el contenido de la
segunda etapa de la contrarrevolución educativa en nuestro país.
La definición dada en nuestro país a la educación es coherente con la
caracterización que hace el capitalismo imperialista del siglo XXI al
entenderla como un nuevo mercado de industria educativa, productora de
una nueva fuente de capital, es decir, de riqueza para las clases altas.
Se han diseñado diversas estrategias para mejorar la calidad de la
educación. Hoy es el turno de la administración de las escuelas y para
ello se ha presentado el proyecto de desmunicipalización que consagra la
desafección del Estado con la educación pública y reafirma los
principios mercantilistas al no modificar los mecanismos de
financiamiento.
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(*) Miembro del Grupo de Profesores-as de Valparaíso. Contacto:
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